Средства и цели

Наиболее масштабной реформой, которую проводит президент Порошенко, является реформа местного и регионального самоуправления, называемая в СМИ «децентрализацией». Чтобы оценить масштабность задачи, достаточно указать, что ее проведение требует внесения изменений в Конституцию (до их принятия осталось провести голосование проекта во втором чтении, требующем квалифицированного большинства в 300 голосов).

Как правило, эту тему увязывают с Минскими соглашениями (в которых действительно упоминается конституционная реформа и децентрализация), однако, на мой взгляд, это не совсем правильно. Вопросы мирного урегулирования конфликта в Донбассе и реформирования системы госуправления и местного самоуправления отличаются довольно существенно. Во всяком случае, прежде чем определять «особый статус Донбасса» (что бы это ни значило), необходимо определить «не особый статус» других территорий.

Итак, собственно о реформе местного самоуправления. Состоит она из трех блоков, из которых к «децентрализации» имеют какое-то отношение только два.

Во-первых, это административно-территориальная реформа, содержанием которой является переход от советской двухуровневой системы регионального управления и самоуправлении к европейской трехуровневой. При этом:

— области переименовываются в регионы;

— количество районов сокращается примерно в 4 раза (например, в Херсонской области из 18 районов остается три, а во всей стране, соответственно, из 476 — примерно 120);

— в сельской местности населенные пункты «добровольно» объединяются в общины («громады»), которых будет около 750.

Отмечу, что создание общин — результат некритического восприятия польского опыта. Дело в том, что в Польше (да и в Европе в целом) основным типом сельских поселений являются не села, а хутора или фольварки. Они изначально экономически и политически несамостоятельны, потому формирование из них общин имеет смысл. На Украине же территориальной общиной являются жители населенного пункта — села или города. Вопросы экономической состоятельности единиц самоуправления и приближения административных услуг при создании общин решаются в лучшем случае лишь частично.

Во-вторых, это реформа исполнительной власти. Сейчас на уровне района и области она осуществляется назначаемыми президентом главами государственных администраций. По новой системе власть в регионах, районах и общинах принадлежит исполкомам местных советов. Назначаемые президентом префекты имеют контрольные функции. Президент имеет право, посредством Конституционного Суда и при определенных условиях, отменять решения советов и даже распускать их.

По сути, президентская власть в регионах получает новые возможности, а вот ответственность — снижается. Так что политический вес префектов во многих отношениях будет даже большим, чем вес нынешних глав администраций.

В-третьих, это бюджетная реформа, которая должна построить систему «снизу — вверх», причем большая часть финансов должна остаться на уровне общин. При этом очертания реформы в конституционном проекте прямо не прописаны, а по косвенным данным финансирование самоуправления на уровне района и области сохранится на прежней основе (т.е. — путем субсидирования из центра).

В результате двух последних реформ возникает достаточно противоречивая картина. Децентрализация происходит где-то на уровне общин, которые, сами по себе, являются результатом централизации и сокращения самоуправления на уровне сел, поселков и небольших городов. Централизация, судя по всему, произойдет также на уровне области и района, где полномочия центральной власти расширятся.

Перечисленные особенности реформы местного и регионального управления легко объясняются ее целями, которые президентом, в общем-то, и не скрываются. Целей этих две:

1. Ликвидация угрозы сепаратизма. Ослабление областей и относительное усиление общин приведет к тому, что исчезнут субъекты, способные сформировать подобие государства. Общины для этого слишком слабосильны, а чтобы объединиться, им нужны усилия, которые немедленно будут зафиксированы спецслужбами.

2. Ослабление местных элит и разрушение в регионах схем работы олигархов. Собственно, местные элиты и олигархические схемы ориентированы на нынешнее административно-территориальное устройство. Вписывание в новую схему потребует много времени и средств, причем вписаться смогут далеко не все. Собственно, уничтожается сама среда обитания украинского бизнеса и чиновничества.

Уничтожение украинского крупного и сверхкрупного капитала (деолигархизация) — это не просто борьба Порошенко с конкурентами, но и задача, поставленная США и ЕС. Крупный национальный капитал несовместим с курсом евороинтеграции, что бы под ним не подразумевалось. Даже если этот капитал сам является ее (евроинтеграции) главным мотором.

Как представляется, результат борьбы за достижение этих целей будет прямо противоположным. В результате проведения реформы разрушается бизнес-номенклатурный консенсус относительно не только унитарного устройства, но и самой по себе территориальной целостности Украины. Т. е. центробежные тенденции объективно усиливаются. Что уже заметно — укрупнение районов и второе чтение конституционной реформой уже перенесены на «после выборов» (местных выборов 25 октября).

Сосредоточение же власти и финансов на уровне общин не только не укрепляет целостность, но выполняет ту же функцию, которую выполняет нарезка на поражающие элементы «рубашки» гранаты Ф-1. Учитывая экономическую несостоятельность современной Украины, система власти посыплется сразу же, как только будет прекращена внешняя финансовая помощь и номенклатура утратит привычные бюджетные потоки. И сыпаться она будет как раз до уровня общины и ниже. Как в 1918 году.

Источник: Василий Стоякин, «Regnum»